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關(guān)于科技政策法規(guī)和體制改革等問題的若干思考
閱讀：1213 發(fā)布時(shí)間：2009-3-2自主創(chuàng)新重在體制創(chuàng)新
——關(guān)于科技政策法規(guī)和體制改革等問題的若干思考
*政策法規(guī)與體制改革司司長 梅永紅
自2006年全國科學(xué)技術(shù)大會(huì)以來，我國科技發(fā)展形勢發(fā)生了重大變化，一個(gè)加強(qiáng)自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家的熱潮已在全社會(huì)蓬勃興起。與此同時(shí)，許多同志也越來越清楚地認(rèn)識(shí)到，中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要所確定的各項(xiàng)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于科技體制機(jī)制的突破，取決于科技政策環(huán)境的改善。深入思考和全面推進(jìn)科技體制改革和政策法規(guī)工作，任重而道遠(yuǎn)。
一、關(guān)于科技政策
中長期科技規(guī)劃綱要配套政策實(shí)施細(xì)則的制訂工作歷時(shí)兩年多，到目前已頒布70多項(xiàng)，總體來看進(jìn)展順利。這些政策細(xì)則覆蓋范圍之廣、調(diào)整力度之大都是的，其中zui為關(guān)鍵的是*次全面地把科技政策和經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。我們可以看到，其中的大部分實(shí)施細(xì)則都是經(jīng)濟(jì)政策，包括投資政策、消費(fèi)政策、貿(mào)易政策、金融政策、政府采購政策等。這實(shí)質(zhì)上反映了我們在科技發(fā)展思想觀念上的一個(gè)重大變化，這就是不再就科技論科技，而是把傳統(tǒng)的科技政策邊界延伸到創(chuàng)新層面上，延伸到產(chǎn)業(yè)和市場需求層面上。在這一方面，我認(rèn)為有以下幾個(gè)問題值得重視。
*，落實(shí)政策比制定政策更為重要。一個(gè)政策的形成過程，應(yīng)當(dāng)是從zui早提出政策方向和目標(biāo)，再通過一定的方法和途徑形成政策內(nèi)容，再到政策的貫徹實(shí)施與評(píng)估，這是一個(gè)完整的工作流程。現(xiàn)在有關(guān)科技發(fā)展的政策不可謂不多，規(guī)劃綱要配套政策中更是有不少“含金量”很高的政策內(nèi)容，科技界、產(chǎn)業(yè)界對(duì)此抱有很高的期望。但是，這些政策是否得到有效執(zhí)行，政策效果如何，這是對(duì)政府政策執(zhí)行力的考驗(yàn)。可以說，這些政策能否得到有效落實(shí)，將在很大程度上影響著中長期規(guī)劃綱要的實(shí)施，影響著創(chuàng)新型國家建設(shè)的進(jìn)程。因此，我們將會(huì)同有關(guān)部門和地方，廣泛開展配套政策的解讀、宣傳和培訓(xùn)，開展科技政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和調(diào)研評(píng)估，特別是要?jiǎng)訂T各地方結(jié)合自身實(shí)際積極主動(dòng)地先行先試，讓廣大企業(yè)和科研單位及時(shí)充分地了解和利用好政策。
第二，對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策應(yīng)給予更多的關(guān)注。一個(gè)產(chǎn)業(yè)究竟應(yīng)當(dāng)支持或限制什么技術(shù)，是以引進(jìn)為主還是以自身研發(fā)為主，是通過供給還是需求政策進(jìn)行扶持，是鼓勵(lì)使用還是淘汰某項(xiàng)技術(shù)，這都在很大程度上決定著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展走向。在實(shí)踐過程中我們往往看到，節(jié)能降耗的技術(shù)和產(chǎn)品不被推崇甚至受到抑制，而耗能排放更多的卻大行其道；對(duì)*大加青睞，而自主創(chuàng)新的技術(shù)卻備受冷落。究其原因是多方面的，但產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的缺失顯而易見。從去年開始，我們已全面啟動(dòng)了產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的研究工作。總體來看，科技管理部門應(yīng)當(dāng)在這一方面發(fā)揮更加積極的作用，充分參與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域技術(shù)政策的研究制訂工作，以產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展。
第三，從重視科技供給政策向重視科技需求政策轉(zhuǎn)變。恩格斯曾經(jīng)指出，一個(gè)市場需求往往比十所大學(xué)更能拉動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。長期以來，科技政策更多地著眼于科技供給，包括增加科技投入、形成更多的科技成果、產(chǎn)出更多的學(xué)術(shù)論文等。這一切固然重要，但同樣重要的還應(yīng)當(dāng)包括這些成果和人才是否滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，技術(shù)實(shí)現(xiàn)的市場在哪里。特別是在技術(shù)創(chuàng)新方面，那種把科技活動(dòng)囿于封閉的、自我循環(huán)式的思維將越來越?jīng)]有出路。因此，我們必須把培育市場需求作為拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新政策的主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從技術(shù)導(dǎo)向?yàn)橹鞯绞袌鲂枨髮?dǎo)向?yàn)橹鞯霓D(zhuǎn)變。從目前的情況來看，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在消費(fèi)政策、信貸政策、政府采購政策以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面采取有效措施，為技術(shù)創(chuàng)新提供可預(yù)期的發(fā)展空間。
二、關(guān)于科技體制改革
在zui近召開的“兩院”院士大會(huì)上，胡錦濤*對(duì)我國科技體制改革的成就給予了充分肯定。自上世紀(jì)八十年代中期以來，我國科技體制改革不斷深化，取得了突破性進(jìn)展。突出表現(xiàn)在：科技與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合日益緊密，形成了有效的支撐和作用；科技結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本變化，從過去科研院所的“一統(tǒng)天下”發(fā)展到今天企業(yè)、科研院所、高校“三駕馬車”的格局；市場配置科技資源的基礎(chǔ)性作用基本確立，技術(shù)市場日趨繁榮。但是，科技體制改革仍然任重道遠(yuǎn)，困擾我國科技發(fā)展的深層問題仍然是體制機(jī)制的束縛。
一是科研院所管理體制問題。多年來，*一直強(qiáng)調(diào)要建立現(xiàn)代科研院所制度，但在實(shí)際推行過程中還面臨著許多困難。在結(jié)構(gòu)、功能、人員、投入以及管理方式等方面，政府所屬的科研院所仍然需要進(jìn)行必要的調(diào)整和變革。比如，科研院所普遍面臨功能定位不清的問題，許多院所不但從事科學(xué)技術(shù)研究，而且大量的長入產(chǎn)業(yè)活動(dòng)；不但在有優(yōu)勢的領(lǐng)域從事研究開發(fā)活動(dòng)，而且無限延伸研發(fā)活動(dòng)的邊界。這在特定歷史條件下有其必要性和合理性，但從長遠(yuǎn)來看不利于科研院所的專業(yè)化發(fā)展和科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建。科研院所作為創(chuàng)新鏈條中的重要部分，需要有自己明確的功能定位，需要有自己的合理分工，而不應(yīng)當(dāng)一味追求自身功能的大而全，更不應(yīng)當(dāng)以追求更多的科研經(jīng)費(fèi)為目標(biāo)。在院所管理方面，目前還存在著比較突出的行政化傾向，由于套用事業(yè)單位的管理模式，行政權(quán)力牢牢主導(dǎo)著人員評(píng)聘、科研活動(dòng)和資源分配等等。在這一方面，我們面臨的改革任務(wù)仍然十分艱巨。
二是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體問題。創(chuàng)新理論和實(shí)踐表明，創(chuàng)新是將技術(shù)與資本、土地、勞力等各種要素進(jìn)行組合并獲得市場實(shí)現(xiàn)的過程，因此創(chuàng)新首先應(yīng)當(dāng)是企業(yè)家的使命。事實(shí)上，一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)競爭能力，主要就在于擁有多少具有核心技術(shù)和競爭力的企業(yè)。微軟、通用、英特爾、惠普和IBM等企業(yè)之于美國，豐田、索尼、本田、馬自達(dá)和三菱等企業(yè)之于日本，三星、LG、現(xiàn)代等企業(yè)之于韓國，都反映了這個(gè)道理。我國到2020年要實(shí)現(xiàn)建設(shè)創(chuàng)新型國家的宏偉目標(biāo)，要真正成為一個(gè)富強(qiáng)的國家，關(guān)鍵就要看是否有一批躋身世界前列的創(chuàng)新型企業(yè)。黨的十七大提出要引導(dǎo)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，正是反映了這一客觀規(guī)律和發(fā)展要求。對(duì)于*門來說，推動(dòng)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，決不只是讓企業(yè)更多地承擔(dān)國家科技計(jì)劃項(xiàng)目這么簡單。我們應(yīng)當(dāng)深入思考如何讓科技人員更多的進(jìn)入企業(yè)或面向企業(yè)，如何孵化和培育更多和更富有活力的科技型中小企業(yè)，如何通過產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策引導(dǎo)企業(yè)的研究開發(fā)活動(dòng)，如何為企業(yè)的研究開發(fā)活動(dòng)提供政策特別是市場方面的支持，如何造就有利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的市場競爭環(huán)境，如何讓社會(huì)資源特別是金融資本為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供有效支持等。
三是產(chǎn)學(xué)研結(jié)合問題。從范圍來看，各國的創(chuàng)新公共政策都把促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合作為重要目標(biāo)。對(duì)于從傳統(tǒng)計(jì)劃體制走向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的我國來說，這種結(jié)合就顯得更為緊迫和必要。歸根到底，今天的創(chuàng)新活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是高度開放的過程，是不同機(jī)構(gòu)相互合作、不斷接續(xù)的鏈條，“包打天下”的創(chuàng)新模式并不具有普遍性意義。因此，探索有效的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合機(jī)制和組織形態(tài)，已經(jīng)顯得日益突出和重要。近年來，我們在部分重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域支持構(gòu)建以企業(yè)為核心、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，如鋼鐵可循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、煤化工聯(lián)盟等，已經(jīng)取得了一定進(jìn)展。從政府層面來看，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的支持，意味著從注重創(chuàng)新點(diǎn)到注重創(chuàng)新鏈、從注重某個(gè)企業(yè)需求到注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、從注重“能做什么”到注重“需要做什么”的轉(zhuǎn)變。我們相信，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，這種新的研究開發(fā)組織形態(tài)將表現(xiàn)出*而持久的生命力。
三、關(guān)于科技法規(guī)
新修訂的《科技進(jìn)步法》已于今年7月1日正式實(shí)施，這是指導(dǎo)未來一段時(shí)期我國科技事業(yè)發(fā)展的基本法。與過去的《科技進(jìn)步法》相比，這次的修訂一方面強(qiáng)調(diào)與科技發(fā)展的形勢和要求相適應(yīng)，比如充分體現(xiàn)全國科技大會(huì)的精神；另一方面就是力求具體和可操作，法律的約束性得到了明顯加強(qiáng)。我們將采取各種有效措施，讓各類創(chuàng)新主體充分了解這部法律，并且積極運(yùn)用法律推動(dòng)科技進(jìn)步。
首先是《科技進(jìn)步法》的宣傳解讀。與1993年開始施行的*部《科技進(jìn)步法》相比，新修訂的《科技進(jìn)步法》有了很大變化。比如，對(duì)于堅(jiān)持自主創(chuàng)新戰(zhàn)略、鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、明確財(cái)政資金支持形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬、寬容正常的科研失敗、推進(jìn)科研誠信、強(qiáng)化科技資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等，都被上升為國家法律層面，反映了十幾年來我國科技發(fā)展環(huán)境和要求的深刻變化。讓全社會(huì)充分了解這些法律內(nèi)容及其背景，以更好地運(yùn)用法律推進(jìn)科技事業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展，這是各級(jí)*門的重要職責(zé)。
其次是完善各級(jí)各類配套制度。《科技進(jìn)步法》是科技工作的基本法律，對(duì)各項(xiàng)科技工作的法律規(guī)定仍然比較原則，需要有各種相應(yīng)和具體的配套法律法規(guī)和制度。我們將以《科技進(jìn)步法》為依據(jù)，在科技投入、科技人員、科研機(jī)構(gòu)管理、高新區(qū)建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面抓緊開展立法研究。同時(shí)，我們還將支持配合地方和行業(yè)形成相應(yīng)的科技法規(guī)，切實(shí)保障《科技進(jìn)步法》的有效落實(shí)。
第三是執(zhí)法問題。與政策情況一樣，法律的執(zhí)行比法律的制定更為重要。我們已經(jīng)有了《科技進(jìn)步法》，還有了《科技成果轉(zhuǎn)化法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》《科普法》等，行業(yè)和地方性科技法規(guī)也日趨完備。如何保證這些科技法律法規(guī)的執(zhí)行效果，需要部門之間、*和地方之間的緊密配合。我們將積極配合*開展科技執(zhí)法的調(diào)查和評(píng)估，推動(dòng)科技工作全面走上法制化的軌道。
四、關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理
在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)化的條件下，資本的跨國界流動(dòng)變得越來越普遍，產(chǎn)業(yè)分工體系越來越明晰，決定國家之間競爭關(guān)系和利益關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。更直接地說，在哪里生產(chǎn)和生產(chǎn)什么并不是zui重要的，而是要看誰處在產(chǎn)業(yè)分工的，誰能夠在產(chǎn)業(yè)成長中獲取zui大的收益。所有這一切，都將越來越取決于一國所積累和掌握的知識(shí)資產(chǎn)和人力資本。以下幾個(gè)問題值得我們給予更多的關(guān)注。
*，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的質(zhì)量問題。近年來，我國來自國內(nèi)的申請(qǐng)量迅速增長。2000年—2006年，我國發(fā)明申請(qǐng)量平均增長28.4％。其中，國內(nèi)發(fā)明平均增長35％，是國外23％的1.5倍。從1986年到2006年二十年間，國內(nèi)發(fā)明申請(qǐng)翻了5番，從不到3500件達(dá)到12.2萬件，這是十分了不起的進(jìn)步。但是，據(jù)有關(guān)資料反映，目前我國來自國內(nèi)的發(fā)明有1/3為個(gè)人申請(qǐng)；機(jī)構(gòu)申請(qǐng)中有1/2來自于“三資”企業(yè)；發(fā)明申請(qǐng)集中的領(lǐng)域是中藥、非酒飲料、食品、中文輸入法、污水處理、特種陶瓷等；*量大大低于國外申請(qǐng)；有效發(fā)明只占總量的11.4％，有效10年以上的只占17.5%，比國外企業(yè)都要低一半以上。這些數(shù)據(jù)表明，我們對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)注需要盡快從量的增長轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。
第二，國家科技計(jì)劃中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理問題。近年來，國家財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)迅速增長，目前已達(dá)到上千億元的規(guī)模。如此龐大的投入，其結(jié)果應(yīng)當(dāng)突出表現(xiàn)為形成更多的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)核心競爭力的提升上。因此，我們必須使知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理思維和模式充分滲透到科技管理工作的全過程，讓計(jì)劃管理者和執(zhí)行者都能夠把掌握核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)放在優(yōu)先位置。特別是對(duì)于正在啟動(dòng)實(shí)施的16個(gè)重大科技專項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)形成完整的知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)劃和管理，使那些投入巨資所研制的技術(shù)和產(chǎn)品能夠zui終順利地進(jìn)入市場。因此，我們必須加強(qiáng)科技計(jì)劃中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理，為科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)。
第三，知識(shí)產(chǎn)權(quán)濫用問題。對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)力保護(hù)，現(xiàn)在全社會(huì)在認(rèn)識(shí)上已經(jīng)非常一致，但對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的濫用問題還缺乏了解，有的同志甚至不以為然。知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為私權(quán)，受到保護(hù)是必然的，但如果涉及到與公權(quán)利的沖突，或者對(duì)創(chuàng)新形成了扼制，或者造成市場壟斷，就要有相應(yīng)的規(guī)制及例外。因此，西方國家自從有了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法規(guī)，就有了防止知識(shí)產(chǎn)權(quán)濫用的規(guī)制，兩者并行不悖。比如，某跨國企業(yè)在歐洲涉及濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)，把IE瀏覽器與操作系統(tǒng)軟件捆綁銷售，在日本和韓國都被處以上億美元罰款，今年更是被歐盟*課以近6億歐元的重罰。但是，我們在這方面缺乏有效的法律或政府管制手段，以至于一些跨國公司在中國恣意濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)，對(duì)中國企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展形成了強(qiáng)大扼制。今后我們應(yīng)當(dāng)對(duì)此給予更多的關(guān)注，推動(dòng)早日形成相關(guān)的法律法規(guī)。
五、關(guān)于科技人才
人才資源是*資源，人才對(duì)于科技發(fā)展具有重要性，這已在全社會(huì)形成共識(shí)。我國要在2020年建設(shè)成為創(chuàng)新型國家，必須加速引進(jìn)和培養(yǎng)一大批創(chuàng)新型人才。在這一方面，科技系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)而且完夠有更大的作為。
*，把培養(yǎng)*人才作為科技發(fā)展的核心目標(biāo)。培養(yǎng)人才、集聚人才、組織和使用人才、為人才創(chuàng)造環(huán)境等是科技工作的主體內(nèi)容，可以說科技工作的實(shí)質(zhì)是科技人才的工作。目前我國科技人力資源總量已位居世界前列，但能夠躋身*行列的科學(xué)家和工程師為數(shù)不多，這在很大程度上決定了我國科學(xué)技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家間的差距。實(shí)踐證明，只有做好了“人才”特別是*人才這篇文章，科技工作才有價(jià)值和生命力。
第二，實(shí)現(xiàn)人才、基地和項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合。多年來，我們一直在強(qiáng)調(diào)這個(gè)命題，應(yīng)當(dāng)說十分必要。從目前的情況來看，這個(gè)好的思路究竟如何實(shí)現(xiàn)，仍然需要進(jìn)行更多的探索和突破。我認(rèn)為，科技計(jì)劃本身也是一項(xiàng)重要的政策工具，其目標(biāo)不僅僅只是獲得某項(xiàng)技術(shù)成果，還應(yīng)當(dāng)通過人才資本的積累特別是*人才的培養(yǎng)，提升我國的科技綜合實(shí)力和競爭力。以人為本，將科技計(jì)劃與人才培養(yǎng)和基地建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，將科技投入更多地轉(zhuǎn)向?qū)萍既瞬诺姆€(wěn)定支持，使廣大科技人員能夠?qū)Ｗ⒂诳蒲谢顒?dòng)本身，體現(xiàn)了科技工作短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了科技發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和要求。
第三，為人才提供良好的發(fā)展機(jī)會(huì)和環(huán)境。實(shí)踐證明，大項(xiàng)目出大人才。人才往往不是學(xué)出來的，而是在實(shí)踐中歷練出來的。目前我國已經(jīng)并且正在實(shí)施一系列重大科技工程，構(gòu)筑一系列創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。我們應(yīng)當(dāng)充分把握住這一難得的歷史機(jī)遇，“不拘一格降人材”，以此積累起豐厚的科技人力資本，造就出一批*的*科學(xué)家和工程師。從政策方面來看，目前圍繞人才評(píng)價(jià)、人才投入、人才流動(dòng)、職稱管理等方面，都還有亟待改進(jìn)和完善的地方，科技界對(duì)此也有很高的呼聲。我們將為此做出不懈的努力，造就出人盡其才、人才輩出的良好政策環(huán)境。
第四，重視高層次創(chuàng)新人才的引進(jìn)。美國是當(dāng)今世界科技實(shí)力zui強(qiáng)的國家，這種優(yōu)勢就在于擁有一大批世界*的科學(xué)家和工程師。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，*科技移民總數(shù)的40%到了美國，外國科學(xué)家和工程師占全美科技人員總數(shù)的20%左右。在集中了美國90%半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的硅谷，絕大部分技術(shù)人員來自印度和中國，硅谷的20萬工程技術(shù)人員中有6萬名中國人。我國目前擁有數(shù)量居于世界前列的科技人力資源，近年來留學(xué)歸國人員也日益增加，但人才和*科學(xué)大師嚴(yán)重匱乏也是不爭的事實(shí)。對(duì)于我國來說，科技化的涵義決不應(yīng)當(dāng)是中國人才的大量流失，也不應(yīng)當(dāng)是跨國公司及其研發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)于中國人才的大量使用，而是我國對(duì)科技人才資源特別是人才的延攬和使用。能否讓更多高層次創(chuàng)新型人才“歸去來兮”，為我所用，這是判斷我國是否有效抓住科技化機(jī)遇的重要標(biāo)準(zhǔn).